饶戈平:二十三条立法是全面实施基本法的一部分

来源: 紫荆网  作者: 魏东升
饶戈平:二十三条立法是全面实施基本法的一部分

[导读]香港基本法颁布24周年,实施17周年之际,本刊记者专访了全国政协委员、香港基本法委员会委员、北京大学著名学者饶戈平教授。

饶戈平(右)正在接受本刊记者采访。庄蕾 摄

饶戈平(右)正在接受本刊记者采访。庄蕾 摄

【紫荆网报道 记者 魏东升】香港基本法是根据国家宪法订立的香港特别行政区的宪制性法律,它为香港解决了历史遗留的问题,将“一国两制”、“港人治港”、高度自治等重要方针以法律形式订明,并且具体化及制度化,为香港的经济、社会、民生等各方面发展提供稳健的基础。在基本法颁布24周年,实施17周年之际,本刊记者专访了全国政协委员、香港基本法委员会委员、北京大学著名学者饶戈平教授。

一国两制的宗旨包括两个方面

记者:今年是基本法颁布24周年兼在港实施近17周年,您如何看待这部法律的历史地位?

饶戈平:基本法颁布24周年兼在港实施近17周年,不但对香港来说是一件大事,对中国的宪政体系也是一件大事。就像邓小平当年所提到的,基本法是有世界意义的、有创造性的、杰出的法律。在世界上还没有这样一部对一个国家不同地区实施两种制度的法律,但是,统一在一个国家的主权之下,统一在一个国家的宪法之下,这一点特别对中国这样一个坚持社会主义道路的国家,中央政府允许自己的个别地区实行不同于内地的制度,和国家主体地区不一样的制度,两种制度在一个国家内并存,这件事情的确是要有很大的政治勇气、政治包容度。这是一种伟大的创新,也是对国家宪政体系的一种创新,充分体现了法律自信。

记者:17年来,您如何评价基本法在香港的实施情况?

饶戈平:从法律实施情况来看,应该说依据基本法,我们实现了香港的平稳过渡和顺利回归,并且,在香港真正实现了让港人结束了英国对香港的殖民统治,由香港人按照一国两制的基本法来实行港人治港、高度自治,从这个意义上讲,在香港近170多年的历史上也是开天辟地的,具有重大的里程碑意义。

香港回归近17年,按照基本法实现了港人治港、高度自治。现在需要指出一点的是,基本法的目的不仅仅是规定香港本身的政治制度,也规定了中央和香港的关系,也规定了香港在中国宪政体系下的地位,这一点是现在需要特别强调的。因为一国两制的宗旨包括两个方面,一方面固然要维持保障香港的繁荣稳定,这一点通过港人治港、高度自治来具体体现;但还有一方面,那就是要维护国家的主权、安全和发展的意义。这两个方面都应该并存并提,而不应该只强调一个方面。基本法在这点上做了很明确规定,讲到了香港是中国领土的一部分,香港是属于中国的一个地区,一个特别行政区,直辖于中央人民政府。所以这个对于认识香港的行政地位是非常必要的,香港很多重大的政治活动、民主发展都同香港这个法律地位是分不开的。比如,现在正在进行的政治咨询,为即将开展的普选来做准备,在这个政治咨询过程中,就有一个如何看待普选的法律依据问题。

记者:基本法能否保障普选的顺利进行?

饶戈平:普选只能依据基本法的规定展开,基本法主要在45条附件一,对行政长官的普选作出了规定。规定特别突出了香港政治发展,包括政治体制的改革,都要依据基本法的规定来实施,香港不能自行决定自己的政治制度,同样,也不能自行完全决定自己的政策发展的进程。也就是说构成政治制度的一部分的行政长官的产生办法是受制于中央,中央对普选过程的开展,具有主导权和最终的决定权。不了解这样一点,认为普选仅仅是香港地区的事情,跟中央没关系,这不是一个正确的认识。所以,在普选过程中正像中央所强调的,一定要坚持按照《基本法》的规定,作为一种法律依据,这是中央的一条底线。

23条立法是香港对国家应该承担的义务

记者:目前香港社会可谓乱象丛生,前一段时间,香港发生了闯军营、焚烧军旗、驱赶内地游客的游行等其他不法行为。由此,23条立法是否有必要积极推进?

饶戈平:基本法第23条,列出了香港承担着维护国家主权、安全的义务,它承担着维护祖国利益,拥护国家主权的义务。基本法大部分都是对香港权力的授权,只有23条这一条,是明确讲到香港承担的义务。

各国对于安全的法律立法,通常都是由联邦政府或者说中央政府统一的制定,全国统一的实施。如果说把内地的安全法放到香港来实施的话,从法律上讲,是讲不通的。考虑到香港的特殊情况,中央政府并没这样做,而是把在香港实施国家安全法的责任、权力授权给了香港,让香港自行立法,这也是香港对国家应尽的一种义务。所以我们讲全面实施基本法,就应该包括对23条立法的实施。我们不能采取一种选择性的实施,喜欢的我就实施,不喜欢的、看不上的,我就把它撇在一边,这不是一种正确的权力义务关系,不是对基本法的一种全面的实施。

23条立法,在2003年曾经进行过一次立法的尝试,当时因为各种原因搁置下来了。搁置下来不等于就停下来,不等于置之不理,这是香港应该尽的一种义务,是不能够推卸掉的。23条立法在很长一段时间被曲解了,被泼了污水,被污名化、被妖魔化,这是基本法实施过程中需要重视的问题。香港这些年出现一些挑战国家权威、挑战基本法,甚至对国家主权和中央政府进行挑战,这些现象都同23条立法没有确立起来有关系,所以这条法律的必要性是肯定的。现在问题是什么时候立法,和怎样立法的问题,这个问题不好简单的定一个时间表,要根据香港的实际情况。但是,内地学者就这个问题是有多方面研究的,考虑过很多种形式来落实23条立法。

23条立法不排除采取其他的方式

记者:您能否具体讲一下究竟都有哪几种方式?

饶戈平:一种方式也是最好的方式,就是香港本身按照23条的规定在香港积极推进。如果这种立法的政治环境不理想,持续的拖延,那这个问题就恐怕不能任由其拖下去,就不排除采取其他的方式,比如说可以提议香港特区政府,把以往的一些有关涉及到国家安全的法律汇总起来,在这个基础上面增加一些新的内容,形成一个23条法律,这是一种方式。

另外,可以借鉴一下其他国家的安全法来进行制定,当然还要遵行中国的宪法作为指导,这些是以香港本身来解决23条立法问题。如果这些都做不到的话,那只有采取其他方式来推进了。比如,在香港迟迟不能将23条立法开展工作的情况下,为了不使国家的权益受到损害,可以暂时把内地的国家安全法,在香港暂时的试用,或者由中央来制定一个暂时的适应香港的安全法,一直到香港本身能制定出23条立法。

我讲的这些东西都不是中央的意思,都是我们学界在讨论中的各种方案,我是想主要通过这些来说明一下,对这个问题不是可以置之不理的。中央政府也好,内地学界也好,都很关注这个问题,希望香港能够全面的来实施基本法,能够推动23条立法的早日完成。

记者:一国两制政策在实施过程中,是否还有需要完善的地方?

饶戈平:一国两制不但对香港、对中国是一个新事物,就是在全世界来讲也是没有先例可循的。所以我们能够走出这勇敢的一步,而且取得很大的成就,是难能可贵的。但就是因为它是一项崭新的事业,这里面缺乏经验可循,面临的挑战很大,面临的新问题很多,所以需要我们不断地来总结经验,在实践中发展一国两制理论的内涵。比如说,如何在香港更好的确立有效的行政主导体制的问题,如何更好的促进香港的人心回归和对国家的认同问题,如何更好地处理好中央的管制权和香港高度自治权的关系。这些问题都是在实践中还有待改进提升的,所以,我们是在一方面取得很大的成就,一方面又在迎接着新的挑战。

责任编辑:庄蕾